Як нам відновити міліцію

Концепція  реформи органів правопорядку в Україні

Починаючи з часу набуття Україною незалежності ідея реформування органів внутрішніх справ піднімалася неодноразово. Кожен новий міністр, прийшовши на посаду, анонсував про початок кардинальних змін ввіреного йому відомства. Розроблялися нові концепції та законопроекти про міліцію. Але не дивлячись на всі зусилля система ОВС залишалася такою ж громіздкою репресивною машиною, якою вона була створена в радянські часи. Ситуація з дотриманням прав людини з кожним роком погіршувалась. Так, згідно соціологічних досліджень, проведених Харківським інститутом соціальних досліджень, у 2009 році жертвами незаконного насильства в органах внутрішніх справ стали понад 600 тисяч осіб, у 2010 році кількість зросла до 780 - 790 тисяч осіб, а вже в 2011 року оціночна кількість потерпілих від незаконного насилля в міліції склала майже 1 млн. осіб (980 тисяч осіб).

Події Євромайдану, коли від дій міліції постраждала велика кількість людей, і повна бездіяльність правоохоронців під час протистояння в Криму та в східних регіонах країни – коли там розгорталися сепаратистські рухи – стали черговими аргументами на користь необхідності кардинального реформування системи органів внутрішніх справ.

У звітах про ситуацію із дотриманням прав людини правозахисні організації постійно звертають увагу на необхідність виправлення системних проблем, які негативно впливають на роботу всієї правоохоронної системи, шляхом повного  реформуванні органів внутрішніх справ.

Системні проблеми органів внутрішніх справ:

- надмірно громіздка структура правоохоронних органів, яка ускладнюється наявністю дублюючих та невластивих функцій;

- відсутність можливостей у територіальних громад контролювати діяльність поліції на своїй території;

- недосконале законодавче регулювання, наявність великої кількості підзаконних нормативних актів, які протирічать законам і Конституції України;

- низька ефективність роботи правоохоронних органів та відсутність системи оцінювання, що відображає реальні результати діяльності;

- розбудова міліції в бік воєнізованої структури, що призводить до закритості системи та відсутності дієвих механізмів громадського контролю;

- неефективна система відбору, навчання та підготовки персоналу;

- надмірне застосування сили та спецзасобів міліцією;

- безкарність правоохоронців.

Головною метою реформування міліції є трансформація існуючої репресивної моделі міліції в сервісну службу поліції, яка в своїй роботі у сфері попередження, припинення та розкриття правопорушень керується принципами верховенства права і неухильного дотримання прав і основоположних свобод людини.

Основні компоненти реформи

1)       Сучасна і зрозуміла структура поліції

Міністр внутрішніх справ як політична особа має бути позбавлений повноважень щодо оперативного управління поліцією.

Структура поліції

1) Місцева поліція

2) Адміністративна поліція

1) Служба патрулювання

2) Служба охорони

3) Служба оперативного реагування (підрозділ зі спеціальною підготовкою)

3) Кримінальна поліція

3) Фінансова поліція

4) Військова поліція

5) Прикордонна поліція

Мають бути реорганізовані:

1)      Корумпована ДАІ, недолуга патрульна служба, державна лісова охорона, державна рибоохорона, а їх функції передані Адміністративній поліції

2)      Найбільш корумповані підрозділи карного розшуку, боротьби з організованою злочинністю, боротьби з економічною злочинністю, боротьби з незаконним обігом наркотиків, а їх функції передані Кримінальній та Фінансовій поліції

3)      Експертно-криміналістична служба – підпорядкована Мінюсту

Мають бути ліквідовані:

1)   Державна служба охорони, а її функції передані приватним підприємствам

2)   Ветеринарна міліція

Поліція не повинна займатись:

-       реєстрацією транспортних засобів

-       контролем за торгівлею транспортними засобами

-       прийманням іспитів на право керування транспортними засобами та видачею водійських посвідчень

-       дозволами на перевезення небезпечних вантажів

-       оцінкою майна та майнових прав

-       ліцензуванням окремих видів господарської діяльності

2)       Місцева поліція – для місцевої громади

Виключно громади повинні мати повноваження забезпечувати порядок і безпеку на території населених пунктів і об’єктів місцевого значення (автошляхи, озера, парки, ліси).

Керівництво місцевої поліції необхідно обирати громадою або місцевої радою, а особовий склад погоджувати зі спеціальними комісіями за участі громадськості.

Держава повинна залишити за собою розслідування правопорушень і забезпечення безпеки на об’єктах регіонального і державного значення.

Місцева поліція складається з:

- служби дільничних інспекторів

- служби патрулювання

Основні процедурні повноваження місцевої поліції:

1) в кримінальному провадженні:

- затримання підозрюваних осіб і передання їх Кримінальній поліції

- зберігання слідів кримінального правопорушення до прибуття Кримінальної поліції

- виконання доручень Кримінальної поліції та інших уповноважених органів в межах, передбачених КПК

2) в провадженні щодо адміністративних правопорушень – вирішення справ про адміністративні правопорушення

В Законі закріплюється стандарт щодо кількості інспекторів в сільських і міських населених пунктах.

3)       Зрозумілі закони – ефективна поліція

Вичерпний перелік повноважень поліцейських та розширений перелік їх обов’язків закріплюється в законі. Так само законом регулюються процесуальні гарантії для затриманих осіб, а також визначені права людей при спілкуванні з поліцейськими.

Відомчі нормативні акти мають регулювати лише технічні питання – матеріальне забезпечення, обмін інформацією між підрозділами тощо, а не права та свободи людей.

Пересічний громадянин не повинен бути обізнаний про зміст сотні відомчих наказів, для ззахисту своїх прав та спілкування з поліцейськими йому має бути достатньо знати основні положення закону.

Основні засади роботи поліції повинні бути затверджені Верховною Радою України шляхом ухвалення єдиного закону для всіх підрозділів поліції.

Статус всіх поліцейських є однаковим, незалежно від підрозділу поліції, де вони проходять службу. Усі поліцейські керуються в своїй роботі основними профільним законом, що стосується поліції.

4)       Поліцейський – не військовий

Держава повинна змінити статус поліції і перетворити її з воєнізованого формування у службу, яка надає суспільству послуги щодо забезпечення безпеки і правопорядку.

Поліцейські повинні визнаватися державними службовцями, а не військовослужбовцями.

Завдання поліції – не залякування і терор, а надання поліцейських послуг із:

1) забезпечення публічного правопорядку

2) охорони і забезпечення безпеки:

- об’єктів спеціального значення і посольств

- учасників кримінального провадження у випадках, передбачених законом

- державного кордону

3) провадження у справах про адміністративні правопорушення

4) розслідування справ про кримінальні правопорушення

Звання в поліції не мають повторювати військові звання, повинні бути простими і зрозумілими для людей.

Спеціальні звання поліцейських (в тому числі місцевої поліції):

              - молодший інспектор поліції;

              - інспектор поліції;

              - старший інспектор поліції;

              - комісар поліції.

Спеціальні звання поліцейських Кримінальної поліції:

              - молодший детектив поліції;

              - детектив поліції;

              - старший детектив поліції;

- комісар поліції.

Апарат міністерства й територіальних органів поліції складається виключно цивільних державних службовців, на яких поширюється дія закону про державну службу та про службу в органах місцевого самоврядування.

5)       Знай, хто Тебе захищає

Поліцейські здійснюють повноваження в уніформі з написами «ПОЛІЦІЯ. POLICE», їх має бути легко відрізнити.

Кожен поліцейський повинен нести персональну відповідальність за свої дії чи бездіяльність, віддані накази. Для цього кожен поліцейський на форменому одязі матиме персональний знак із прізвищем або номером (нашивку, жетон). Такий знак заборонено приховувати, він дублюється на кожному комплекті сезонного одягу та на засобах захисту поліцейських (шоломах, бронежилетах).

Практика персоніфікованої поліції замість анонімних правоохоронців дозволяє в разі порушення прав людини притягнути конкретного поліцейського до відповідальності.

6)       Гарантована якість надання послуг задля довіри населення

Поліція - це організація, яка надає послуги населенню з охорони публічного порядку.

Серед інших мають бути такі вимоги:

• Встановлюється стандарт доїзду служби патрулювання до місця виклику
• Забороняється використовувати стаціонарні чи тимчасові пости служби патрулювання на автомобільних шляхах для фіксації порушень правил дорожнього руху
• Встановлюється чіткий перелік баз персональних даних, які можуть використовуватися поліцією у своїй діяльності, інформація з них має бути захищена та не має потрапляти у публічні мережі
• Має функціонувати цілодобова гаряча лінія для скарг на неправомірні дії поліцейського до незалежного органу. Процедура подання скарг має бути зрозумілою та легкою, а розгляд скарг – ретельним та прозорим
• Законодавчо закріплене право фіксувати на фото та відео роботу поліцейських, які знаходяться при виконанні посадових обов’язків у формі

Оцінка роботи поліції повинна спиратися не на кількісні показники, а на якісні. Зокрема, найбільш важливим критерієм має бути рівень довіри населення до поліції.

7)       Спецпідрозділи і спецзасоби – для спецоперацій, а не проти мирних людей

Створення і засади функціонування спеціальних підрозділів поліції має бути закріплено в законі. Спецпідрозділи не можуть бути створені наказом Міністра, керівника поліції чи керівників місцевої поліції.

В законі про поліцію мають бути чітко визначені принципи і правила застосування заходів і засобів примусу (наручники, службові собаки, попереджувальний постріл, постріл на ураження і т.д.). Визначальна засада застосування заходів примусу – пропорційність.

Має бути заборонене залучення спеціальних підрозділів поліції, а також інших окрім Адміністративної поліції підрозділів (включаючи Національну гвардію) до охорони публічного порядку під час проведення мирних зібрань.

Має бути заборонене залучення поліцейських Кримінальної поліції до виконання завдань адміністративної поліції, за винятком випадків оголошення надзвичайного чи воєнного стану.

8)       Прозора і підзвітна поліція

Має бути запроваджений виключно конкурсний добір на посади поліцейських, в тому числі посади керівного складу. Розгляд скарг на дії поліцейських повинен здійснюватися за участю громадськості в рамках законодавчо виписаної змагальної процедури. ,.

В законі закріплюється чіткий розмір окладу поліцейського та доплати за стаж роботи.

Для контролю за діяльністю поліції створюються спеціальні комісії, які складаються з:

- представника, призначеного Міністром МВС України

- депутата відповідного органу місцевого самоврядування

- правозахисника громадської організації

- адвоката, обраного радою адвокатів регіону

- правозахисника, призначеного Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.

Комісія проводить конкурсний відбір поліцейських, а також є дисциплінарним органом щодо поліцейських. При виконанні дисциплінарних повноважень до складу Комісії включається поліцейський, обраний зборами поліцейських відповідної місцевої поліції. Керівник підрозділу поліції не може бути обраний до Поліцейської комісії.

9)       Менше грошей на міліцейські вузи – більше на якісне навчання поліцейських

Існуючі державні університети, національні академії, інститути внутрішніх справ мають бути частково ліквідовані передані до відання МОН України. Їх кількість є надмірною, крім того зараз на  гроші з бюджету МВС у них навчають цілком цивільним спеціальностям – соціології, психології, навіть перекладу з іноземних мов. Окрім того на утриманні МВС знаходиться величезна кількість викладачів, які ніколи не мали практичного досвіду роботи в правоохоронних органах. Однак при цьому вони є атестованими працівниками міліції, а відповідно мають соціальне забезпечення і пільги на рівні з міліціонерами, що працюють «в полі».

На службу до поліції повинні приймаються особи, які отримали середню освіту або вищу освіту та пройшли підготовку в одній з поліцейських шкіл.

На базі шкіл та училищ міліції необхідно створити 4 поліцейські школи, які будуть займатися підготовкою поліцейських, які вступають на службу вперше, а також забезпечувати проведення кваліфікаційного іспиту у вигляді анонімного тестування для участі у конкурсі  на  службу в поліцію.

Крім того поліцейські школи мають забезпечувати подальшої перепідготовку і підвищення кваліфікації поліцейських у сфері стандартів дотримання прав людини. Поліцейські школи будуть також займатися проведенням наукових досліджень з питань удосконалення поліції, вивчати міжнародний досвід організації діяльності поліції тощо.

10)    Незалежне розслідування свавілля поліцейських

Злочини, вчинені працівниками поліції, мають ефективно розслідуватись, винні в цих злочинах мають усвідомлювати невідворотність покарання.

Прокуратура, яка зараз наділена функцією підтримки державного обвинувачення, не може бути об’єктивною в розслідуванні злочинів щодо поліцейських, бо має очевидний конфлікт інтересів в таких справах.

Тому ціла низка рекомендацій, зокрема різних інституцій Ради Європи, вимагає від України створення окремого органу, який би розслідував факти свавілля поліцейських. Цей орган має бути незалежним ані від МВС, ані від прокуратури та його діяльність має відповідати таким принципам: незалежності, ретельності, оперативності, громадського контролю та залучення потерпілих Його керівники та працівники мають призначатись лише після відбору спеціальною комісією, створеною за участі громадськості.

Впровадження реформи

Окрім ухвалення нового закону про поліцію та поліцейську діяльність необхідне також внесення змін і доповнень у нормативно-правові акти, спрямовані на вдосконалення механізмів взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування в реалізації пріоритетних напрямів реформування поліції. Для цього необхідно провести оцінку діючих наказів, розпоряджень, положень, інструкцій, що регламентують діяльність органів внутрішніх справ, на відповідність їх вимогам реформи.

При проведенні реформи поліції необхідна чітка взаємодія і узгодженість з проведеними реформами кримінальної юстиції та реформами органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

При реформуванні поліції необхідно враховувати міжнародні стандарти та рекомендації міжнародних інституцій щодо діяльності поліції (стандарти органів ООН, ОБСЄ, Ради Європи, практику ЄСПЛ) досвід інших держав, в тому числі тих, які нещодавно пройшли процес реформування органів правопорядку. До розробки та впровадження реформ необхідно залучати міжнародних експертів, які мають досвід у даній сфері.

Процес реформування міліції має бути прозорим і публічним. Він передбачає створення відкритих майданчиків, на яких вестиметься відкрита і публічна дискусія протягом усього періоду реформування. Такими майданчиками можуть стати сайти МВС, неурядових організацій та ініціатив, сторінки в соціальних мережах тощо.

З метою ефективнішої взаємодії різних відомств та громадськості необхідно створити експертні робочі групи (під загальною координацією Кабінету Міністрів, Верховної Ради України або Ради національної безпеки і оборони) які повинні сприяти спільній роботі усіх зацікавлених сторін. Усі напрацьовані проекти рішень мають бути опубліковані, із наданням необхідного часу для громадського обговорення, до прийняття остаточного рішення.

На всіх етапах реформи представники громадянського суспільства повинні мати можливість працювати на рівних умовах із працівниками міністерств і відомств, зацікавлених в реформуванні органів внутрішніх справ.

Реформа повинна проходити в декілька етапів із зазначенням термінів та очікуваних результатів.

Перший етап – погодження концепції реформування, прийняття закону про поліцію і поліцейську діяльність, який має спиратись та відображати зміст зазначених вище основних компонентів реформи.

Другий етап – приведення нормативно-правової бази у відповідність до вимог нового закону, розробка та затвердження положень про діяльність органів правопорядку (поліцій).

Третій етап –впровадження реформи.

Крім цього необхідно передбачити розробку Програми реформування. Програма має містити:

-       етапи і строки реформи;

-       необхідні ресурси;

-       критерії та індикатори оцінки проміжних і кінцевих результатів.

"Реформа органів правопорядку"