Реформа МВД: не прекращая безнадежные попытки. Часть 1

 А потому  на заседании Экспертного совета по вопросам соблюдения прав человека и реформирования органов внутренних дел при МВД Украины, членом которого  я являюсь,  было предложено сделать первые реальные шаги - принципиально изменить работу ведомственных структур, которые контролируют соблюдение законности. 

            Ниже публикуем доклады, подготовленные на заседания Экспертного совета при МВД.  Первый посвящён лишь одному из многих возможных способов противодействия коррупции в рядах правоохранителей, в том числе коррупции вертикальной, о пагубности которой для самой милиции я писал в статье «Правоохранительная системы Украины: по капле выдавливая раба». Второй материал – предложения об изменении порядка проведения служебных расследований  по фактам нарушения законности сотрудниками органов внутренних дел. 

           Решение руководства МВД пока не озвучено, хотя  доклады подвергли резкой критике со стороны представителей МВД с различной аргументацией – от невнятного «это аморально» до весомого «это не вписывается в существующую нормативно-правовую базу».  Это закономерно, когда новые предложения не «вписываются» в правовую базу, благодаря которой два десятилетия не удаётся сделать работу милиции честной и человечной. Понятно, что специалистам МВД  привычнее утрамбовать реформу правоохранительных органов в уже имеющиеся несовершенные законодательные рамки. Но, речь должна идти о комплексных изменениях, в том числе и в нормативно-правовых актах, без чего, собственно, нет реформирования по определению. Нужны принципиально новые стандарты реформирования, а не традиционная смена руководителей на местах, внеочередная аттестация личного состава, сокращение управленческого аппарата и тому подобных фетиши, которыми  очередной Столыпин от милиции обозначает поле своей реформаторской деятельности.

            Уточню: автор не полный дилетант в теме, имеет опыт работы в службе внутренней безопасности МВД, а значит имеет реальное представление о системе построения взаимоотношений сотрудников милиции между собой и с окружающим миром, в том числе с прокуратурой и судами. Никто не тешит себя и иллюзиями о «самореформировании» МВД.  Но руководству ведомства должно быть ясно, что ситуация изменилась и людям, которые вернутся с «АТО», следует предложить реальные изменения, а не как обычно.  В противном случае за реформирование МВД могут взяться люди с автоматами...        

 Создание Департамента внутреннего контроля МВД

Проблема коррупции и масштабности нарушений законности в милиции настолько серьёзна, что она, как показали последние события в стране, поставила под угрозу саму государственность Украины. Существующая модель правоохранительных органов требует не реформ, а решительного демонтажа, вместо которого уже длительное время  мы наблюдаем попытки приспособить коррумпированную милицию к новым требованиям.   Подобные намерения зашить кровоточащую рану гнилыми нитками априори обречены на провал.

Внутриведомственные органы противодействия коррупции в милицейской среде – Департамент внутренней безопасности и Инспекция по личному составу не справляются со своей задачей в силу многих причин, но повысить эффективность их работы - задача реальная и достижимая. Для этого  необходимо кардинальное изменение приоритетов их деятельности.   

В борьбе с коррупцией в правоохранительной системе бесполезно делать акцент на расследовании заявлений от лиц, у которых милиционер требует взятку, а тем паче от лиц, которые такую взятку уже дали. Это обрекает службу внутренней безопасности на пассивность – ждать, когда поступит такое заявление. Следует понимать, что без  активных наступательных и превентивных действий, работы на опережение достичь успеха в борьбе  с коррупцией в органах внутренних дел невозможно

В идеале, служба по противодействию милицейской коррупции  не должна находиться в структуре Министерства внутренних дел. В тоже время, создание такой, полностью независимой от МВД структуры, займёт достаточно много времени и эффективно такое новообразование сразу не заработает – возникают  вопросы необходимости подбора и обучения персонала, приобретения агентуры в милицейской среде, надлежащего материально-технического обеспечения в условиях кризиса, необходимости внесения изменений в законодательство и многое другое.   

           По моему мнению, создание новой службы целесообразно проводить одновременно с преобразования ныне существующих в МВД Департамента внутренней безопасности и Инспекции по личному составу в Департамент внутреннего контроля, который в дальнейшем сможет работать параллельно с вновь созданной независимой службой контроля за милицией  в силу отличия стоящих перед ними задач.

 

1. Подчинённость и штатная структура Департамента внутреннего контроля.

 

1.1. Подчинение напрямую и исключительно Министру внутренних дел.

 

1.2. Штатная структура областных отделов внутреннего контроля (ОВК):

- сектор оперативно-розыскной деятельности (1/3 от общего числа личного состава);

- сектор внутренних расследований, который комплектуется прошедшими переаттестацию сотрудниками  инспекции по личному составу при областных УМВД.

 Сама инспекция по личному составу при областных управлениях милиции ликвидируется, поскольку её работа в таком формате  не эффективна. Вместо неё, учётом и рассмотрением жалоб граждан на нарушение их прав  занимается сектор внутренних расследований. Служебными расследованиями незначительных нарушений (выпивший участковый, ушедшие с маршрута патрульные и прочее) по поручению начальника горрайоргана или отдела внутреннего контроля  занимается руководитель кадрового аппарата этого органа. В дальнейшем, копия заключения по результатам такого расследования направляется в отдел внутреннего контроля для правовой оценки, фиксации факта нарушения в соответствующей базе данных и приобщения к оперативно-наблюдательному делу, которое ведётся на каждый орган милиции.  

           - сектор технической поддержки – небольшая группа из 2-3 человек, занимающаяся техническим обеспечением оперативно-розыскной деятельности ОВК.

            - канцелярия – секретарь и инспектор по режиму.

 

 

2. Принципы работы

 

В настоящее время работа подразделений внутренней безопасности нацелена на привлечение сотрудника-коррупционера к уголовной ответственности за уже совершённое им должностное преступление. Деятельность подразделений внутренней безопасности оценивается по количеству уголовных производств, начатых прокуратурою по материалам внутренней безопасности. Вместе с тем, как правило, прокуратура в силу многих  причин неохотно идёт на уголовное преследование милиционеров, как говорят  сотрудники внутренней безопасности – «прокуроры пропивают материалы».   Даже при благоприятном варианте, довести до суда дело в отношении милиционера – задача для прокуратуры не простая, на это уходит много времени и не всегда это удаётся. 

 Таким образом, возникает первая задача -  избавиться или хотя бы уменьшить возможность органов прокуратуры и суда влиять на процесс очищения рядов милиции.  Это возможно, если предметом интереса вновь созданного Департамента внутреннего контроля станет не желание отправить коррупционера в погонах за решётку, а «вычислить» сотрудника милиции, имеющего склонность к нарушению антикоррупционного законодательства.

Следуя из этого, приоритетной задачей Департамент внутреннего контроля должна стать работа по очищению рядов милиции, но не путём привлечения сотрудника, уже совершившего преступление, к уголовной ответственности, а путём увольнения из органов внутренних дел сотрудников, склонных к совершению коррупционных деяний и правонарушений.

Подобная работа проводится методом реализации специальных оперативных провокаций, целью которых является тестирование сотрудников на законопослушность и неподкупность с элементами оперативно-розыскной деятельности.  Во время оперативной провокации (условное наименование «Наживка»), сотрудники внутренней безопасности, либо специально привлечённые ними гражданские лица под контролем сотрудников внутренней безопасности, искусственно моделируют ситуацию для проявления противоправных наклонностей сотрудников милиции, то есть воспроизводят факторы и условия, при которых милиционер берёт взятку, проявляет насилие, укрывает заявление о совершении преступления, фальсифицирует административный протокол и прочее. Говоря проще – сотрудники отдела внутреннего контроля провоцируют милиционера на получение взятки или совершение иного нарушения закона, после чего наблюдают и фиксируют его реакцией на такую провокацию.

Понимаю некую аморальность употребления мною негативного термина «провокация», но оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел в отношении граждан изобилует провокациями, которые сами милиционеры тактично называют «оперативными комбинациями». И если законодательство  Украины наделяет сотрудника милиции  правом в определённой степени ограничивать права и свободы обыкновенных граждан, то вполне логично, если  сотрудники подразделений внутреннего контроля получат законодательную возможность ограничивать права самих сотрудников милиции.

Впрочем не в терминах дела -  «оперативную провокацию» вполне возможно заменить на «оперативный эксперимент» или « специальное тестирование на законопослушность»

Подобные методы противодействия коррупции в правоохранительный органах не новы, скажем их используют в той же Грузии, которую долгое время нам представляли, как образец реформирования милиции.

Главным  и принципиальным отличием предлагаемой мною модели от грузинской,  является то, что  если во время «оперативного эксперимента» милиционер поддался соблазну и нарушил закон, скажем взял предложенную ему взятку,  то он не преследуется за это в уголовном порядке, а просто увольняется из органов внутренних дел по специальной статье, введённой в Положение о прохождении службы  рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел. Это не только более эффективный ( полностью устранено возможное влияние на процесс со стороны органов прокуратуры и суда), но и  более гуманный метод, поскольку сотрудник, склонный к мздоимству, в результате не оказывается под следствием, а потом в тюрьме, что есть трагедия для его семьи. Милиция очищается от потенциальных нарушителей более мягко – любителя наживы просто увольняют из государственного органа – извини, не подходишь для госслужбы, жаден, возможно, из тебя получится бизнесмен или депутат, но не милиционер.   

 В принципе, подобные тестирования милиционеры постоянно проходят в настоящее время – скажем никто не делает трагедии, если сотрудника не назначают на должность, если он не прошёл психологические тексты или не сдал зачёты по физической подготовке. Возможность прохождения оперативного эксперимента на неподкупность должно стать  для  сотрудника милиции такой же обыденностью, как ежегодное прохождение медицинского обследования.

Отдельные нюансы,  которые, на мой взгляд, очень важны.

Подобные «оперативные эксперименты» на местах должны осуществляться довольно часто – скажем, не менее 6 раз в месяц и проводится в отношении всех категорий сотрудников милиции.

 Очень важно отказаться от бюрократизации и усложнении процедуры проведения таких «оперативных экспериментов»   – объект, цель и план проведения эксперимента утверждается начальником отдела внутреннего контроля. По окончании эксперимента составляется отчёт (протокол) о его результатах. Вне зависимости от результатов эксперимента (взял сотрудник взятку или нет), после его окончания на место приглашается непосредственный начальник сотрудника милиции, который подписывает отчёт (протокол) о  результатах эксперимента. Такой протокол приобщается к личному делу подвергнутого эксперименту милиционера. Понятно, что если сотрудник не поддался на провокацию – это учитывается при рассмотрении вопроса его карьерного роста. Если поддался  и взял деньги (либо совершил иное нарушение) - на основании протокола о результатах оперативного эксперимента отдел кадров готовит материалы на его увольнение из органов внутренних дел. На этом всё и не нужно иной бюрократической процедуры.

Для осуществления «оперативного эксперимента»  используются привычные для милиции технические и прочие методы (не афишированная аудио- и видеозапись,  помеченные денежные купюры и т.д.), однако их применение осуществляется без получения соответствующего разрешения суда, поскольку конечной целью не является открытие уголовного производства.   

Ещё один немаловажный фактор – сотрудники милиции должны знать, что в отношении них будут проводиться такие «оперативные эксперименты»  и их проведение является законными.

При приеме на службу или при поступлении в профильные учебные заведения МВД, кандидаты официально под подпись уведомляются и дают своё согласие на законодательно предусмотренное ограничение своих прав и свобод на период службы в милиции, в том числе и на проведении «оперативных экспериментов»  на законопослушность.

Поступление на службу в органы внутренних дел должно предусматривать получение официального согласия от будущего сотрудника на временное ограничение своих прав и свобод в связи с работой в правоохранительных органах.  В том числе осуществление сотрудниками отдела внутреннего контроля:

- негласного контроля  разговоров по служебному телефону сотрудника милиции;

- получение  необходимой информации от провайдеров мобильной связи без уведомления абонента-сотрудника милиции;

- получение информации о банковских платежах;

- тестирования на употребление алкоголя и наркотиков;

- получение информации об имущественном состоянии и др.

 

Ещё раз повторюсь - подобное ограничения прав сотрудников милиции является обоснованным, поскольку, в свою очередь, сами сотрудники милиции наделены правом ограничивать права и свободы граждан в соответствии с законами «О милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности» и другими. Паритет в отношениях милиции и общества соблюдается, если такого паритета нет – мы имеем полицейское государство.   

Кроме этого  - публичность. Об увольнении сотрудника, не прошедшего испытание «оперативным экспериментом», с указанием причины, официально уведомляется весь личный состав областного гарнизона милиции, соответствующая информация помещается на веб-сайте областного УМВД. 

 

Подчёркиваю, практика проведения внезапных «оперативных экспериментов»  на неподкупность и законопослушность должна в сознании каждого милиционера стать обыденностью, неприятным, но законным элементом службы. Одновременно и увольнение не прошедшего испытания «оперативным экспериментом»   сотрудника не должно расцениваться, как чрезвычайное происшествие и тем более привести к наказанию начальника, чей подчинённый не прошёл такое испытание.

          Масштабное и активное проведение подобных провокационных «оперативных экспериментов», публичность процедуры увольнения выявленных таким образом неблагонадёжных сотрудников, повлияет на морально-психологическое состояние персонала милиции в целом, позволит сотрудникам в сравнительно короткий срок  осознать существование достаточно высокой степени риска быть уволенным при попытке совершить корыстное или иное правонарушение. Милиционер не будет знать, действительно ли ему предлагают деньги за незаконное решение того или иного вопроса, или взяткодатель является провокатором и действует в рамках проведения «оперативного эксперимента».

Особое внимание необходимо уделять работе среди среднего начальствующего состава, поскольку в дальнейшем именно эта категория сотрудников будет занимать руководящие должности в органах внутренних дел. Руководители, прошедшие через сито провокационных проверок, с привитым осознанием опасности получения неправомерной выгоды, обеспечат более качественный контроль за законностью действий своих подчиненных.

Для возможности осуществления подобных «оперативных экспериментов» необходимо внести изменения в нормативно-правовую базу, как государственных, так и ведомственных документов МВД (законы «О милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности», Уголовный и Уголовный процессуальный кодексы, Положение о прохождении службы и прочие), прежде всего законодательно исключив возможность привлечения к ответственности сотрудников отдела внутреннего контроля за проведение провокационные действия в отношении работника милиции. С привлечение к данной работе экспертов, прежде всего специалистов из среды учебных заведений МВД, прокуратуры, суда, адвокатов, задача выполнимая в довольно короткие сроки.

 

2.1. Организация работы сектора внутренних расследований

 

Сектор внутренних расследований, состоящий из прошедших переаттестацию сотрудников инспекции по личному составу, занимается расследованием фактов нарушения прав граждан сотрудниками милиции, в том числе указанных в заявлениях граждан.

В отличие от существующей в настоящее время в системе МВД практики, служебное расследование будет проводится исключительно при непосредственном участии  заявителя или пострадавшего (его представителя), что, в определённой степени, предусматривается статьей 18 Закона Украины «Об обращениях граждан».

Пострадавший от милицейского произвола  человек, обратившись в отдел внутренних расследований, должен получить статус полноценного участника служебного расследования по своему заявлению, в том числе  возможность изучать материалы служебного расследования на любом этапе его проведения,  давать собранным материалам собственный правовой анализ (в том числе и с привлечением специалиста в области права), инициировать проведение сотрудниками сектора внутренних расследований дополнительных опросов граждан или получение документов, высказывать свои рекомендации и др.

Заключение о результатах служебного расследования, перед его окончательным утверждением, в обязательном порядке должно согласовываться с заявителем (потерпевшим), о чём  он проставляет соответствующую подпись. О наличии претензий к ходу проведения расследования, заявитель (потерпевший)  уведомляет «листом претензий», который регистрируется в канцелярии и приобщается к материалам служебного расследования для изучения и принятия окончательного решения начальником отдела внутреннего контроля, который утверждает данное заключение.

Подобный формат приведёт к улучшению качества проведения служебных расследований и снизит уровень недовольства граждан действиями сотрудников отдела внутреннего контроля, поскольку, подписав заключение, заявитель (потерпевший), фактически, признаёт тот факт, что расследование проведено объективно и в полном объёме.

Считая данный вопрос чрезвычайно важным, я готов подготовить проект соответствующих изменений в «Інструкцію про порядок проведення службових розслідувань  в  органах  внутрішніх  справ  України»  (затверджена  наказом  МВС України від 12.03.2013 №230,  який зареєстрований в Міністерстві юстиції  України 02.04.2013 за №541/23073)

 

Кроме этого, сотрудники сектора внутренних расследований должны заниматься профилактикой правонарушений в милицейской среде, прежде всего осуществлением инспекционных проверок горрайорганов, в том числе и мест несвободы,  проверкой правдивости изложенных милиционерами в декларациях  данных и др.  

Следует указать, что подобная  реорганизация Департамента внутренней безопасности и Инспекции по личному составу в Департамент внутреннего контроля не предусматривает значительного увеличения штатной численности персонала. В то же время, Департамент внутреннего контроля должен быть освобожден от выполнения ряда функций, возложенных на службу внутренней безопасности. Так, вопросами обеспечения безопасности сотрудников милиции должно заниматься небольшое (2 сотрудника) подразделение в составе УБОП, контролем за соблюдением режима секретности – отделы режимно-секретного и документального обеспечения  и т.д.      

В дальнейшем, в условиях становления независимой от МВД службы контроля деятельности милиции (в составе национального бюро расследований или в ином варианте), Департамент внутреннего контроля передаст ей полномочия, связанные с подготовкой материалов для уголовного производства в отношении сотрудников милиции, но продолжит регулярное и массовое проведение «оперативных  экспериментов» милиционеров на законопослушность и работу с заявлениями граждан.