Е.Захаров: деятельность омбудсмена становится заметней

Евгений Ефимович, в чем состоит причина неэффективности работы омбудсмана в Украине?

Прежде всего нужно обратить внимание, что закон, который был принят в 1997 году, был очень вялый и несовершенный. Фактически, была принята модель так называемого «слабого омбудсмана», который никак не влияет на судебные решения. Я имею в виду, что если человек подал в суд и потом обращался к омбудсману, то омбудсман обязан по закону прервать судопроизводство по делу.

Неужели имеющийся закон настолько "немощен"?

Именно так. По этому же закону он был наделен довольно широкими полномочиями на самом деле они переписаны из полномочий общего надзора прокуратуры и соответствующего закона. Однако, никакой ответственности за исполнение государственными органами органами государственной власти и местного самоуправления представлений омбудсмена, его обращений, отказ от сотрудничества с ним за этим законом не влекут. Согласно нормам закона нет никакой ответственности.

На что же был расчет при принятии такого закона?

Из-за того, что закон вялый, он бы хорошо работал только в том случае, если бы омбудсмен был очень сильной личностью с огромным авторитетом. На это и был расчет.

Уже прошло много лет с тех пор и, безусловно, этот закон нуждается в изменении. Я полагаю, что в нынешних условиях он уже совсем устарел и его нужно делать иначе полностью переписывать. Потому что в рамках существующего закона не так легко добиться конкретных результатов.

Что вы имеете в виду, говоря об изменениях?

Это касается суда. Можно предусмотреть право уполномоченного обращаться к предусмотренным законом инстанциям с рекомендациями относительно проверки судебных решений, которые уже вступили в законную силу после рассмотрения в двух инстанциях в первой инстанции и аппеляционной. Если есть данные, что в ходе судебного производства имели место нарушения прав человека, которые повлияли на исход этого самого решения. Мы тут говорим не только о процессуальных нарушениях, они, к сожалению, есть сегодня практически в любом деле. Я говорю именно о нарушениях прав человека как таковых.

Если можно приведите пример, пожалуйста.

В одной Полтавской колонии вот уже семь лет сидит молодой человек, которого осудили за убийство. Всего он получил то ли десять, то ли одиннадцать лет. У него под пытками выбили признание в совершении этого преступления. На суде он попытался сказать, что сам он никого не убивал, и что его били в СИЗО. Судья не обратила на это внимание и написала дежурную в таких случаях фразу: «с целью уйти от ответственности подсудимый сказал, что» и так далее. А через семь лет выяснилось, что убил другой человек. Есть настоящий убийца. Понимаете? Конечно, этот человек и сам может через семь лет написать в порядке надзора в Верховный Суд о пересмотре вынесенного приговора в связи со сложившимися обстоятельствами. Но, он же сидит семь лет! Кто ему в этом поможет? Для этого у него нет никаких ресурсов. А он мог бы написать такое письмо, написать в своих интересах. Но законом это не предусмотрено, хотя здесь на лицо нарушение прав человека наказание без вины.

Как, в таком случае, можно повлиять на должностных лиц?

В законе нужно предусмотреть такие полномочия омбудсмана, как возможность делать предупреждения должностным лицам, которые допустили нарушения прав человека. Он мог бы ставить вопрос об отмене актов, что нарушают права человека. Например, вот эти скандальные акты о тарифах он мог бы вполне отменять. Закон должен дать ему такое право. Более того, в нашем законопроекте, который мы написали десять лет назад, была очень сильная норма. Она позволяла приостанавливать на три дня решение любого органа власти кроме Верховного Суда.

А как вы планируете влиять на способ действия отдельно взятого чиновника?

Омбудсман должен иметь право обращаться к вышестоящим органам в отношении должностных лиц нарушающих права человека. И ставить вопрос о дисциплинарном наказании, которое предусмотрено трудовым законодательством. Ставить вопрос об увольнении с  должности  тех лиц, что неоднократно или грубо нарушали права человека. Омбудсман обязан оглашать в СМИ публичное порицание таким лицам, а также тем, кто не реагировал надлежащим образом на его обращения. То есть для того чтобы увеличилась значимость роли омбудсмана, ему нужны новые полномочия.

Достаточно ли будет для этого одних только контрольных полномочий?

Нет, не совсем. Уполномоченный должен иметь право законодательной инициативы. Сегодня такое право у него отсутствует. Чтобы он мог самостоятельно подавать на рассмотрение парламента законопроекты, которые предлагали бы изменить действующее законодательство или дополнить его в интересах прав человека.

Каким вы видите механизм ответственности за соблюдение решений уполномоченного?

Я полагаю, что в законе нужно закрепить обязанность государственных органов и их должностных  лиц рассматривать в месячный строк рекомендации уполномоченного и давать ему письменный ответ в отношении тех мер, которые были приняты для восстановления нарушенных прав. Или там должно быть обосновано, почему такие рекомендации не выполнены. Нужно предусмотреть ответственность за систематическое игнорирование запросов уполномоченного в отношении предоставления ему требуемых материалов и информации.

А такие случаи сейчас имеет место?

Конечно же. Нина Ивановна Карпачева постоянно жалуется, что ей и тот не ответил, и тот не ответил. При всей ее настойчивости ее все равно игнорируют. В ее II м отчете по этому вопросу приведен отдельный анализ кто ее игнорировал, а кто нет. Кто и как ей отвечал на ее представления.

И на этом дело закончено?

А как вы хотели?! Никакой ответственности за это нет. Даже в законе об обращении граждан предусмотрена ответственность за нарушение его норм, за то, что нарушается термин подачи ответа месячный срок. У органов государственной власти и местного самоуправления, поэтому, есть основания следить за тем, чтобы ответ был дан исключительно в пределах этого термина. Их просто премии лишают, если они не отвечают.

А правоохранительные органы?

Подобная ситуация складывается и правоохранительных органах. Сказано, что они «должны», а ответственности никакой не предусмотрено.

Появятся ли в случае вашего назначения на эту должность региональные представители омбудсмена?

Обязательно. В законе сказано, что он может иметь представителей в регионах. Восемь лет прошло, а у Нины Ивановны нет ни одного представителя в регионах.

Откуда вы планируете, в случае назначения, привлекать необходимые кандидатуры?

Тут есть большие резервы в сотрудничестве уполномоченного с третьим сектором. Потому что, такие общественные организации уже есть и они бы могли ему помогать. Я вижу схему такой: представители уполномоченного в регионах, которые являются должностными лицами, должны непосредственно проживать в данном регионе. У них должен быть опыт правозащитной деятельности и высокий моральный авторитет.

Насколько независимыми они будут?

Можно добавить такую норму: представители работают на постоянной основе и сотрудничают с третьим сектором; выявляют нарушения и принимают меры. Если у них это не выходит, они должны передавать эти проблемы в Киев своему уполномоченному. Фактически, речь идет о институте регионального омбудсмана. Эти нормы нужно ввести в закон чтобы они работали на региональном уровне так же, как уполномоченный будет действовать на общенациональном уровне.

Известно, что за рубежом существует понятие «специализированного омбудсмена». Появится ли оно в Украине?

Я глубоко убежден, что у нас должны быть специализированные омбудсманы. Так же как это имеет место во всем мире. Если вы возьмете любую страну, то вы увидите, что там существует несколько омбудсманов.

Они будут действовать по отраслям права?

Нет, не отраслям права. Это иначе делается. Есть такие специфические проблемы, по которым существует необходимость иметь отдельного человека. Если посмотреть на мировой опыт, то есть уполномоченные по правам меньшинств, по правам ребенка. Иногда это по правам этнических меньшинств, иногда просто по правам меньшинств.

Получается распределение по субъектам права?

Нет, не по всем. На пример, в Германии есть омбудсман по правам военнослужащих, потому что там имеет место всеобщая воинская повинность. Есть еще такое явление, как омбудсман по защите персональных данных и доступа к информации. В некоторых странах это один и тот же человек (Венгрия), в других странах это разные люди. Но, я думаю, чтобы это был один человек.

Каких специализированных омбудсманов было бы актуально иметь для Украины?

По правам ребенка, по правам меньшинств и по доступу к информации и защите персональных данных. Всего три специализации.

Как эту идею можно воплотить организационно?

Делать отдельный офис и отдельные органы власти будет нецелесообразно. Можно ограничиться несколькими департаментами. Все эти люди (и здесь у меня еще одно расхождение с Ниной Ивановной(Карпачевой - RUpor)  должны быть принципиально независимыми в своих решениях в пределах своей компетенции. Можно приписать: если люди не согласны с их решением, то они могут обращаться непосредственно к уполномоченному или в суд. К слову, было бы желательно ввести такую норму: обжаловать решения омбудсмана можно только в суде.

Каких результатов вы планируете, таким образом достичь?

Уполномоченный, фактически, должен организовать автономную систему негосударственных органов по контролю за деятельностью органов власти в сфере соблюдения прав человека и руководить ею.

Как это сделать?

Нужно обустроить офис омбудсмана (который, кстати, должен называться как во всех странах Национальное бюро защиты прав человека и основных свобод) так, чтобы эта институция работала как общественная, а не как государственный орган. В принципе это возможно. Просто одной строкой в бюджете нужно прописать, что эта «общественная организация» получает грант от государства в соответствии с законом, который определяет границу их компетенции. В таком случае институт уполномоченного приобретет совершенно иной вид. И будет иметь совершенно другой вид, чем сегодня. Многое можно сделать и в рамках сегодняшнего закона, но опять таки благодаря сотрудничеству с общественными организациями. У Нины Карпачевой, к сожалению, такого широкого сотрудничества не было.

Планируете ли вы расширить круг тех, кто может обращаться за помощью к омбудсмену?

Да, обязательно. В Законе сказано, что с обращениями могут выступать не только физические лица. Там указано «лица» (без детализации) и лично Карпачева считает, что имеется в виду исключительно лишь «физические лица». А я полагаю, что не только лишь физические. Тем более, что в законе об обращениях граждан правозащитные организации как субъекты подобного обращения явно названы.

Считаете ли удовлетворительной нынешнюю работу данного органа?

Здесь еще есть, что улучшать. В аппарате Карпачевой сегодня находится огромное количество жалоб. Надо вводить фильтры. Ими как раз могли и быть правозащитные организации. Они бы могли работать как «руки» омбудсмена. Кроме того, нынешний офис омбудсмена работает крайне хаотично. Не существует элементарной компьютерной картотеки обращений, что уже давно введено в Харьковской правозащитной группе. А вы видели сайт уполномоченного?

Да. Он производит не самое лучшее впечатление.

Обратите внимание также на то, что за восемь лет омбудсмен предоставил только три своих отчета. А они должны делаться ежегодно. К тому же ни в одном из них ничего не говорится о финансовой деятельности офиса. Поэтому, лично я полагаю, что деятельность уполномоченного по правам человека обязательно должна приобрести прозрачный и реально ощутимый характер.

Беседовал: Дмытро Добрый, RUpor.