Шаг вперед и два назад

«В украинском обществе высока лояльность к коррупции из-за ментальности, выработанной еще во времена советской власти», – говорит Руслан Рябошапка. Опять же не могу согласиться. Потемкинские деревни и разгульное казнокрадство фаворитов царской семьи появились задолго до рождения Владимира Ульянова (Ленина). Малороссия не была белой вороной в Российской империи. А в Советском Союзе и подавно. Во времена повального дефицита взяточничество и хищение госсобственности просто гипертрофировалось. Громкие дела прошлого века, включая «посадку» дирекции Центрального гастронома в Киеве, были вершиной айсберга. Появилась народная мудрость: «Не подмажешь – не поедешь!» Привычка «подмазывать» не испарилась ввиду того, что Украина стала суверенным государством.

Новую антикоррупционную философию для независимой Украины обсуждали в минувший четверг на круглом столе под громким названием «Пути реализации законодательных инициатив относительно предотвращения и противодействия коррупции». Его соорганизатором выступило американское посольство. В то время как украинский президент Виктор Янукович в Нью-Йорке говорил о демократии и стабильности, посол США в Украине Джон Теффт недвусмысленно заявил: «Удаление «раковой опухоли» – коррупции – необходимо для будущего украинской экономики».

По дивному стечению обстоятельств в этот же день Всемирный банк представил меморандум по экономическому развитию Украины. Устами координатора программ Пабло Сааведра снова было произнесено зловещее слово «коррупция».

Наиболее категоричен в прошедший четверг был председатель Комиссии по предотвращению коррупции Словении Горан Клеменчич. Он же руководитель мониторинговой группы по Украине Стамбульской Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). На упомянутом выше круглом столе эксперт акцентировал, что до конца года Украина должна отчитаться перед международными организациями о проделанной антикоррупционной работе. По словам дипломата, уже готовится проект решения, и главные выводы для нашей страны «будут не очень удовлетворительные». Горан Клеменчич утверждает: из 24 рекомендаций для Украины «ни одна на 100% не реализована».

Шаг вперед и два назад. Примерно в таком ключе охарактеризовали украинскую антикоррупционную реформу зарубежные наблюдатели. И как бы в подтверждение этих слов, все в тот же злосчастный четверг, Верховная Рада провалила поправки к антикоррупционному пакету, подготовленные профильным парламентским комитетом. К тому самому многострадальному пакету, который должен был вступить в силу сперва 1 января 2010 года, потом 1 апреля, а затем – 1 января 2011-го. К тому самому, который был разработан в рамках проекта UPAC, общей стоимостью для Евросоюза и Совета Европы в €1 млн. 750 тыс.

Без поправок, вводящих в правовое русло, в частности Закон «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», начало настоящей войны с казнокрадами и взяточниками опять могут отсрочить. Возможность такого развития событий подтвердил «Профилю» руководитель департамента по вопросам деятельности правоохранительных органов аппарата СНБО Александр Ярмыш. «Думаю, что и 1 января эти законы не вступят в силу. По некоторым позициям – это не усиление борьбы с коррупцией, а наоборот – смягчение ответственности, – рассуждает доктор юридических наук Ярмыш. – Замечания к антикоррупционному пакету через секретаря СНБО Раису Богатыреву донесены до Национального антикоррупционного комитета, возглавляемого президентом. И они будут учтены в законопроекте, который сейчас готовит Минюст. Речь не идет об альтернативном законопроекте. Есть ошибки, которые необходимо исправлять. Например, в Законе не прописана норма об освобождении от ответственности за намерение дать взятку. Или норма, определяющая взяткой сумму от пяти необлагаемых минимумов доходов граждан».

Собственным отношением к антикоррупционному закону не особо делятся с широкой общественностью представители МВД. Присутствовавший на вышеупомянутом круглом столе заместитель начальника ГУБОП – начальник Антикоррупционного бюро Вячеслав Сокирко отмолчался и на самом мероприятии, и с прессой не был красноречив. «Спросите у кого-нибудь другого», – посоветовал «Профилю» полковник милиции.

Его коллеги по антикоррупционной борьбе в СБУ уверены, что их силовое ведомство сегодня опережает в исполнении действующего Закона и прокуратуру, и МВД, и налоговую милицию. Первый заместитель председателя Службы безопасности Украины, начальник спецподразделения «К» Владимир Рокитский рассказал «Профилю»: из 1 636 админпротоколов о коррупционных действиях, составленных СБУ в 2010 году, 62 – в отношении госслужащих первой–третьей категорий, 19 – судей. Вдобавок спецслужба в этом году разоблачила 1 198 преступления в сфере служебной деятельности, в частности, почти 366 фактов злоупотребления властью или служебным положением и еще 300 – взяточничества. Об уровне выявленных преступлений свидетельствует уголовное дело о вымогательстве $200 тыс. заместителем министра охраны окружающей природной среды. «Результатами нашей работы мы доказываем, что с коррупцией можно бороться активнее, применяя нормы действующего законодательства. Впрочем, изменения необходимы, – утверждает генерал-лейтенант Владимир Рокитский. – Несколько последних лет мы безуспешно обращаемся в Верховную Раду, Кабинет министров и Министерство юстиции с предложением о введении альтернативной подследственности расследования преступлений, связанных с коррупцией (прежде всего, предусмотренных статьями 364–370, 375 Уголовного кодекса Украины). Не решает эту проблему и Закон «Об основах предотвращения и противодействия коррупции». Существующая коллизия между положениями этого Закона и ст. 112 Уголовно-процессуального кодекса не позволяет Службе безопасности Украины действовать более эффективно, поскольку СБУ коррупционеров и взяточников разоблачает, а расследует такие дела прокуратура. Иная проблема, которую следует учесть в ходе дальнейшего развития антикоррупционного законодательства, – отсутствие в Украине института «контролируемой дачи взятки». В США и странах Европы около 70% обвинений во взяточничестве должностных лиц основываются на результатах именно таких полицейских операций. В украинском законодательстве наоборот существует статья 370 Уголовного кодекса (провокация взятки), которая не позволяет нам проводить активные оперативно-розыскные мероприятия. Кроме этого, антикоррупционный пакет устанавливает, по нашему мнению, не реальный 15-дневной срок для проведения специальной проверки лиц, претендующих на должности, связанные с выполнением функций государства или органов местного самоуправления. Статья 9 этого Закона предусматривает и проверку, в пределах этого же срока, достоверности информации о доходах, их источника и финансовых обязательствах, в частности за границей. Практика свидетельствует, что эти требования в указанный срок выполнить практически невозможно, поскольку тот же запрос об отсутствии у лица судимости, который выполняют органы внутренних дел, может длиться до 10 суток».

Так пробуксовывают ли в Украине антикоррупционные реформы и почему? Было бы наивно искать ответ на эти вопросы в пределах одной журнальной статьи. За кадром остались споры о введении финансового контроля доходов, а главное, расходов госчиновников и членов их семей. О конфликте интересов. И наконец – о похожей на заезженную пластинку идее создания Национального бюро антикоррупционных расследований. Политики, юристы и силовики не один год ломают головы в поисках наиболее приемлемого для Украины антикоррупционного пути. И реформы уголовного права в целом.

В ТЕМУ:

Правительственный уполномоченный по антикоррупционной политике Андрей Богдан: «Любая отсрочка антикоррупционных законов – это катастрофа!»

33-летний экс-замминистра юстиции Украины Андрей Богдан с весны этого года – уполномоченный украинского правительства по антикоррупционной политике. Назвать его публичным язык не поворачивается. Даже несмотря на пару интервью различным СМИ. «Мы пришли сюда не ради пиара, а для того чтобы реально изменить ситуацию с коррупцией», – говорит госчиновник в разговоре с «Профилем». С вопроса о бывшем месте работы г-на Богдана началось наше интервью.

В приоритетах Минюста, утвержденных министром Александром Лавриновичем в марте этого года, «усовершенствование правовых основ предотвращения и противодействия коррупции» стоит аж на пятом месте – после реформы системы исполнения наказаний. Учитывая, что министр юстиции – один из идеологов реформ в правовой сфере, означает ли это, что коррупция для Украины более не является угрозой национальной безопасности?

Несомненно, является. Поэтому Кабинетом министров Украины создан соответствующий орган, для которого формирование антикоррупционной политики является задачей номер один, – это институт правительственного уполномоченного по антикоррупционной политике. Очевидно, каждый должен профессионально заниматься своим направлением. Следует отметить, что именно Минюст предложил правительству создать соответствующий институт.

Сейчас наиболее важным приоритетом для нас является обеспечение ввода в действие с 1 января 2011 года пакета базовых антикоррупционных законов: «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения». Эти законы известны как антикоррупционный пакет.

Эксперты говорили о возможности переноса этой даты – на осень 2010 года.

Проекты законов, которые направлены на обеспечение эффективного исполнения антикоррупционного пакета, уже разработаны. Более того, они отработаны с учетом предложений экспертов Группы стран против коррупции (GRECO).

Напомню, что в ноябре 2010-го Украина будет отчитываться о состоянии соблюдения антикоррупционных стандартов перед GRECO. Проволочки с введением в Украине новых актикоррупционных законов вызывают критику со стороны международных организаций.

Вы имеете в виду и мониторинг Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в июле 2010 года, когда зарубежные эксперты отметили «отсутствие прогресса» в реформе прокуратуры и спецподразделений по борьбе с коррупцией в МВД, СБУ и ГНАУ? А также негативное заключение о ситуации с политической коррупцией?

Пока это только предварительные, так сказать, неофициальные выводы. Отчет в рамках Стамбульского плана Антикоррупционной сети ОЭСР будет утвержден в декабре 2010 года.

То есть 1 января 2011 года – это последний срок, больше отсрочек не будет?

Для нашей страны было бы крайне нежелательно опять переносить срок введения в действие антикоррупционного пакета. Иначе мы не исключаем жесткую реакцию международных организаций, таких как GRECO и Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейского союза. И дело даже не в рейтингах коррупции, определяемых неправительственными международными организациями. В условиях отсутствия нового антикоррупционного законодательства вряд ли возможны существенные инвестиции в нашу страну. Кроме того, вероятны трудности и в переговорах относительно введения безвизового режима со странами ЕС.

Введение в действие базовых законов развязывает руки относительно следующих антикоррупционных реформ – принятия законов о регулировании конфликта интересов в деятельности госслужащих, о финансовом контроле их доходов и расходов. Эти законопроекты уже поддержаны профильным комитетом парламента.

Какие основные изменения предлагает внести к антикоррупционному пакету правительственный уполномоченный по антикоррупционной политике. Лично вы, как юрист, продолжаете настаивать на запрете совместительства госслужбы и, например, преподавания в вузе?

Лично я остаюсь противником совместительства. Убежден, что служащий, которому государство платит зарплату и предоставляет иные льготы, в рабочее время должен работать исключительно на государство и не заниматься иной практикой: учебной, научной, творческой, медицинской, инструкторской, судейской (в спорте) и так далее.

Но подобное нововведение для Украины действительно достаточно революционно. Поэтому, чтобы убрать камень преткновения, мы согласились на ее временную отмену.

Все свои предложения по изменению текстов законов, в частности, «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений», мы направили в Министерство юстиции для дальнейшего внесения на рассмотрение президенту Украины. Думаю, в парламенте проволочек не будет.

Помнится, еще одним камнем преткновения была норма о запрете деятельности благотворительных фондов при правоохранительных органах – ввиду коррупционной составляющей подобной «благотворительности». Была даже публичная перепалка между бывшим министром внутренних дел Юрием Луценко и тогда премьером Юлией Тимошенко, мол, если ликвидировать благотворительные фонды – буквально завтра ни один милицейский патруль не выедет на дежурство из-за отсутствия бензина.

По нашему мнению, нельзя исключать конфликта интересов между «благотворительной» организацией и государственной структурой, получающей деньги, например, на ремонт здания. Поэтому в антикоррупционном пакете останется норма о запрете физическим и юридическим лицам финансировать органы власти (и не только правоохранительные, но даже местного самоуправления), предоставлять им материальную помощь, бесплатно выполнять работы по их заказу и т. д.

В новом законе «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» также установлены четкие правила для госслужащих относительно получения подарков, включая бесплатные билеты на спортивные соревнования.

Прокуратуру по-прежнему намерены исключить из списка субъектов антикоррупционной деятельности?

Нет. Прокурор должен оставаться одним из наиболее активных участников процесса уголовного преследования лиц, совершивших коррупционные преступления. Более того, мы считаем, что в соответствии с международными стандартами необходимо ввести специализацию прокуроров – часть из них должна заниматься исключительно коррупционными делами.

И эта новелла будет учтена при подготовке новых Уголовно-процессуального кодекса Украины и закона «О прокуратуре». Понятно, что подобные реформы – перспектива не одного года, и даже не двух.

То есть провести реформу уголовной юстиции не получится так же молниеносно, как реформу судебной системы?

Думаю, что нет. Речь идет о реформировании органов уголовной юстиции, в частности прокуратуры и МВД. Поэтому проектом нового УПК предусмотрен переходный период, необходимый для его введения в действие.

После победы на президентских выборах Виктор Янукович дважды публично высказывался за появление Национального бюро расследований – антикоррупционного правоохранительного органа. Ваш взгляд на целесообразность создания в Украине подобной правоохранительной структуры, ее место в системе органов госвласти, в частности, возможность вхождения в структуру Министерства юстиции Украины по примеру ФБР при Минюсте США.

В шестой статье Конвенции ООН против коррупции, подписанной Украиной еще в декабре 2003 года, отмечено, что каждая страна-участница обеспечивает, согласно основоположным принципам своей правовой системы, наличие органа или органов по противодействию коррупции. В украинском парламенте зарегистрирован законопроект «О Национальном бюро антикоррупционных расследований» (№5031от 02.03.10). Сегодня в Украине продолжаются дискуссии о необходимости создания такого органа. Мое мнение – этот орган необходим. Но при этом должны быть соблюдены международные стандарты – независимость работы органа. Именно этот фактор даст возможность обеспечить эффективное выполнение поставленных задач.

Сегодня атикоррупционные подразделения созданы во всех госорганах. Какова их эффективность?

Они только начинают свою деятельность на примере международного опыта.

Для информации, в США институт генеральных инспекторов, обеспечивающий достаточный уровень независимости, в частности, кадрового подбора, осуществление контрольно-надзорных, просветительских и превентивных функций, был создан еще в 1978 году. Интересно, что наш опыт оказался поучительным для РФ – там также создаются соответствующие подразделения. Положительные оценки деятельности подразделений мы также получили и от европейских коллег.

Главное направление работы подразделений – превентивное. Изучение возможных коррупционных рисков в деятельности соответствующих органов и внесение предложений по их ликвидации, проведение антикоррупционной экспертизы проектов актов, обучение персонала антикоррупционному законодательству и предоставление консультаций.

Согласно постановлению Кабмина, правительственный уполномоченный создает рабочие группы по проверке «организации работы в центральных и местных органах исполнительной власти относительно соблюдения ими требований антикоррупционного законодательства». Вами инициированы такие рабочие комиссии? В каких сферах?

В Госкомрезерве. Руководство Кабинета министров Украины поддержало наше предложение о проведении служебного расследования относительно должностных лиц этого органа по факту незаконной оценки и реализации материальных ценностей государственного резерва Украины.

Аналогичное расследование проводилось по фактам незаконных действий должностных лиц Госстандарта. В результате виновные лишились своих должностей.

Какие еще ноу-хау с коррупционными признаками вы вернули их разработчикам?

На начало осени проведена антикоррупционная экспертиза около 240 проектов нормативно-правовых актов. Коррупционные факторы были выявлены в 62 документах. Например, в предложении Министерства внутренних дел расширить перечень объектов, которые подлежат обязательной охране подразделениями Государственной службы охраны при МВД.

Кроме того, правительство поддержало нашу инициативу провести комплексный анализ коррупционных рисков в действующем законодательстве.

Почему ни правительственный уполномоченный по антикоррупционной политике, ни профильный – силовой вице-премьер Владимир Сивкович до сих пор не входят в состав Национального антикоррупционного комитета во главе с президентом Виктором Януковичем?

Премьер-министр Украины Николай Азаров такие кадровые предложения внес. Они находятся на рассмотрении в Администрации президента.

"Профиль"