П'ята палата як барометр успішності судової реформи

Цей рік став переломним у здійсненні судової реформи. Нагальну необхідність її проведення не заперечує ніхто. Суспільству вона потрібна уже давно, оскільки рівень довіри до суду від року до року зменшується.

Для оцінки результатів реформи потрібні певні індикатори. Такими індикаторами можуть бути, зокрема:

- статистика повернень судами заяв і скарг у зв’язку з пропущенням строків, які внаслідок змін значно скорочено;

- швидкість розгляду справ;

- динаміка кількості судових рішень про обмеження права на мирні зібрання;

- кількість звільнень суддів і причини цих звільнень порівняно з попереднім періодом тощо.

Важливим показником може бути і якість судових рішень. Як тут не згадати славнозвісні рішення Подільського районного суду м. Києва та Апеляційного суду м. Києва про стягнення з журналістки 20 тис. грн. на користь народного депутата, члена парламентського комітету з питань правосуддя Ю. Бута за слова «відщепенець від коаліції». До речі, в державному реєстрі судових рішень ці рішення мені так і не вдалося знайти. Мабуть, суди «посоромилися» їх виставити на оцінку громадськості. Також можна згадати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 жовтня 2010 р. про заборону мирних зібрань у центрі Києва, бо це, мовляв, «негативно вплине на імідж столиці України, що зумовить негативне враження вищих посадових осіб іноземних держав про країну в цілому»(Єдиний державний реєстр судових рішень. - №10227672). Подібні за абсурдністю рішення й далі виходять з цього суду.

Одним із найцікавіших вимірювачів «успішності» судової реформи, на мій погляд, може стати також практика так званої п’ятої судової палати Вищого адміністративного суду, яку було спеціально створено на підставі Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження» від 13 травня 2010 р. для розгляду позовів до Президента, Верховної Ради, Вищої ради юстиції, а згодом і Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Мабуть, автори ідеї створення такої палати вирішили, що так зручніше буде тримати під ковпаком вирішення найважливіших спорів.

Рішення цієї палати дуже важливі з огляду на два аспекти.

По-перше, вони демонструють рівень готовності захищати права людей від порушень з боку влади, особливо, від владної верхівки. Іншими словами, аналіз рішень Вищого адміністративного суду може показати, чи є він реальним інструментом захисту прав людини від свавілля влади чи навпаки – перетворився на інструмент захисту сваволі влади від «зазіхань» звичайних смертних.

По-друге, деякі постанови Вищого адміністративного суду відкривають завісу над мотивацією рішень зміцнілої у своїх повноваженнях Вищої ради юстиції. Вона чомусь боїться робити їх публічними і не оприлюднює на своєму сайті у повному обсязі. Вища рада юстиції, за реформою, отримала значні важелі щодо суддівського корпусу, зокрема щодо звільнення суддів. Фактично, вона стала центром ухвалення кадрових рішень. Тому питання про якість цих рішень та рівень «політичності» є ключовим для оцінки стану незалежності суддів.

 

Цікаві цифри

За 5 місяців роботи п’ята палата Вищого адміністративного суду, згідно з даними Єдиного державного реєстру судових рішень (http://www.reyestr.court.gov.ua), вирішила по суті 15 позовів до Президента, 19 – до Верховної Ради і 12 – до Вищої ради юстиції. З них повністю або частково задоволено лише один позов до Президента, та й то про незаконність указу Президента Л.Кучми 2002 р. про звільнення судді з посади; 4 позови до Верховної Ради (усі від колишніх суддів) і 4 позови до Вищої ради юстиції (лише один із них не від судді – щодо ненадання відповіді на звернення). Можливо, реальна статистика дещо відрізняється, якщо в реєстр якимось дивом потрапили не усі рішення, незважаючи на те, що закон «Про доступ до судових рішень» зобов’язує включати туди кожне рішення.

Цифри, можливо, й непогані – біля 10 відсотків вимог в умовах політичного тиску, хай навіть і непрямого, але задоволено повністю чи частково. Але треба звернути увагу й на те, що усі задоволені позови, крім одного, надійшли від колишніх суддів.

Поки що лише чинний Президент має бездоганну судову репутацію. Однак складається враження, що така незаплямованість є результатом «старанності» саме Вищого адміністративного суду, а не самого Президента чи його адміністрації. Ось декілька прикладів судової правотворчості, що наштовхують до такого висновку.

 

Імунітет від відшкодування шкоди

Кодекс адміністративного судочинства (ст. 21) дає право у позові про незаконність будь-яких актів чи дій органів влади одночасно вимагати відшкодування завданої ними шкоди.

Однак для декількох суб’єктів Вищий адміністративний суд встановив виняток: «Ураховуючи, що ст. 171-1 КАС України встановлено особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та не визначено право позивача на звернення до Вищого адміністративного суду України як до суду першої інстанції з вимогами про відшкодування шкоди, суд не приймає до розгляду вимоги позивача про відшкодування шкоди» (ухвала Вищого адміністративного суду від 17 червня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. - № 10227672).

Звичайно, можна припустити, що законодавець хотів завуальовано позбавити особу права вимагати в адміністративному позові від Президента, Верховної Ради та ще двох органів відшкодування шкоди (хоча прямо про це у законі не сказано). Але якщо, керуватися здоровим глуздом, спеціальна стаття 171-1 Кодексу не заперечує можливості застосування загальних положень, коли це не суперечить природі відповідного спору. Чим Президент, Верховна Рада, Вища рада юстиції чи Вища кваліфікаційна комісія кращі від інших органів, щоб мати такі імунітети?

 

Президент – не орган державної влади з усіма відповідними наслідками

Ще одна позиція Вищого адміністративного суду може мати абсурдні наслідки, якщо її розвивати далі. Йдеться про ось такі невинні, на перший погляд, міркування: «Відповідно до Конституції України державна влада в Україні здійснюється на принципах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Президент України не належить до зазначених гілок державної влади. Інститут Президента України ґрунтується на сукупності норм, що містяться у розділі V Конституції України, згідно з якими Президент України визначений, зокрема, главою держави, виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. З огляду на це Президент України наділений спеціальним правовим статусом» (постанова Вищого адміністративного суду від 27 липня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. - № 10678995). Однак таке формулювання привело суд до висновку, що Президент – не орган державної влади, а тому на нього не поширюється ст. 10 Конституції про державну мову, яка за тлумаченням Конституційного Суду зобов'язує застосовувати державну мову як мову офіційного спілкування в роботі органів державної влади.

Мабуть, керуючись такою ж логікою у низці інших справ Вищий адміністративний суд дійшов висновку, що на Президента не поширюється обов’язок розглядати індивідуальні чи колективні звернення і давати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40 Конституції). Начебто це не входить до повноважень Президента, а є функцією адміністрації Президента (див., наприклад, постанову Вищого адміністративного суду від 28 вересня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. - № 11678126).

Так, журналіст був акредитований на захід за участю Президента, однак його не впустили на цей захід. Журналіст оскаржив такі дії адміністрації Президента до самого Президента, але всупереч закону одержав відповідь від того ж органу, дії якого оскаржував. Тому журналіст оскаржив бездіяльність Президента щодо розгляду його скарги до Вищого адміністративну суду, який, відмовляючи у задоволенні позову, послався на положення про адміністрацію Президента, де вказано, що та організовує розгляд звернень, здійснює аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові пропозиції щодо розв’язання порушених у них проблем. Зверніть увагу: «організовує розгляд звернень» і «подає Президентові пропозиції щодо розв’язання порушених у них проблем». Тобто при зверненні до Президента відносини виникають саме з ним, а не адміністрацією Президента. Навіть у США Президент не цурається мати справу зі зверненнями громадян, а на деякі навіть відповідає власноручно (http://www.bbc.co.uk/news/world-us-canada-11676403).

На жаль, подібна позиція Вищого адміністративного суду знайшла відображення у декількох справах. Таким чином, Президент одержав імунітет від відповідальності за нерозгляд або несвоєчасний розгляд звернень громадян до нього або за відмову у наданні інформації тощо, оскільки за це начебто має відповідати його адміністрація.

Виходячи з логіки, що Президент не є органом державної влади, то невдовзі можна очікувати більш «просунутих» висновків: що на нього не поширюється вимога ст. 19 Конституції про здійснення повноважень виключно на підставі, у спосіб та в порядку, що визначені Конституцією і законами, або що рішення, дії чи бездіяльність Президента не можна оскаржувати в суді відповідно до ст. 55 Конституції.

 

Нечинні акти поза судовим контролем

Можливі випадки, коли право особи порушено певним актом, але згодом цей акт втрачає чинність. Порушення права припиняється, але в особи залишається право на відшкодування шкоди, завданої таким актом. Проте відшкодувати шкоду можна лише, якщо довести незаконність такого акта та факт заподіяння шкоди. Тому у практиці адміністративних судів визнання органом акта нечинним чи його скасування зазвичай не було перешкодою для розгляду справи про його незаконність.

Водночас Вищий адміністративний суд в одній зі справ проти Президента сформулював дивовижну позицію: «Юрисдикція Вищого адміністративного суду України відповідно до ч. 2 ст. 171-1 та ч. 4 ст. 18 КАС України, яка визначає правила виключної предметної підсудності адміністративних справ, поширюється на чинні нормативно-правові акти. Оспорюваний в позові Указ Президента України …, що втратив чинність …, не може бути об’єктом судового контролю» (постанова Вищого адміністративного суду від 18 серпня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. - № 10931333).

Подібну позицію дозволив собі сформулювати Конституційний Суд у Рішенні від 14 листопада 2001 р. №15-рп/2001 у справі щодо прописки: «юрисдикція Конституційного Суду України поширюється на чинні нормативно-правові акти». Однак до такого висновку його підштовхнула стаття 152 Конституції: «Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність», звідки логічно випливає, що втратити чинність може лише той акт, що був чинним на момент розгляду справи.

Але статті Кодексу, на які послався Вищий адміністративний суд, як і інші положення законів, не дають підстав стверджувати, що юрисдикція адміністративних судів поширюється лише на чинні акти. Позиція Вищого адміністративного суду створює дуже небезпечний прецедент на майбутнє, адже позбавляє особу можливості захистити свої права, що були порушені незаконними актами, незважаючи на те, що ці акти згодом втратили чинність.

 

Подвійні стандарти?

Що ж до позовів до Верховної Ради, то шанс здобути перемогу у судовому спорі з нею поки що випав лише декільком суддям, звільненим з порушенням процедури. Зокрема, перемога була пов’язана з тим, що розгляд питання відбувся без участі судді, який у той час перебував на стаціонарному лікуванні, тож «не (була)забезпечена важлива процедурна гарантія щодо права судді бути присутнім на пленарному засіданні Верховної Ради України і надавати свої пояснення» (постанова Вищого адміністративного суду від 9 вересня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. - №11572268).

Однак в іншій справі при повідомленні судді з Одеси про засідання профільного комітету напередодні (замість того, щоб не пізніше ніж за три дні, як вимагав закон), а про пленарне засідання – у день такого засідання Вищий адміністративний суд не визнав це порушенням права судді, якого пропонують звільнити, бути вислуханим (постанова Вищого адміністративного суду від 9 вересня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. - №11274243).

Ще одна цікава ситуація виникла під час місцевих виборів. Відповідно до тлумачення Конституційного Суду при обранні депутатів до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради чи сільського, селищного, міського голови на передбачених Конституцією чергових та позачергових виборах на них поширюються відповідно п'ятирічний та чотирирічний строки повноважень. Саме тому у м. Києві у 2010 р. місцевих виборів не було. У деяких населених пунктах виникла подібна ситуація, тому мери та депутати місцевих рад, що були обрані на позачергових виборах рік-два тому, подали позови про незаконність постанови Верховної Ради про призначення чергових місцевих виборів у частині призначення виборів у їхніх населених пунктах.

По-різному мотивуючи свої рішення та повністю закриваючи очі на Рішення Конституційного Суду (хоча згадування про нього у мотивувальній частині є, але без будь якої оцінки), Вищий адміністративний суд відмовив у задоволенні таких позовів, мовляв «призначення чергових виборів не порушує права і інтереси позивача, оскільки він не позбавлений можливості прийняти в них участь як кандидат» (постанова Вищого адміністративного суду від 14 вересня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. - №11380260). Такий висновок суду дав можливість провести ці вибори, незважаючи на те, що термін повноважень місцевих рад та мерів, обраних на позачергових виборах, ще не вичерпався.

 

Оскаржене рішення незаконне, але у позові відмовити повністю

Щодо Вищої ради юстиції, то Вищий адміністративний суд з нею дуже обережний. І це й не дивно, адже крок вбік – і подання про звільнення з посади судді вищого суду уже на розгляді Верховної Ради. Заради справедливості варто зазначити, що деякі позови до Вищої ради юстиції було задоволено. Хоча це не завжди приводить до поновлення судді на посаді. Наприклад, одне з подань щодо звільнення судді Верховного Суду О. Волкова було визнано незаконним, але інше подання, за яким суддю було звільнено, залишилося без змін.

Вищий адміністративний суд зняв також більшість звинувачень Вищої ради з колишнього голови Окружного адміністративного суду м. Києва О. Бачуна, бо Вища рада юстиції застосувала зворотну дію закону в часі (див. постанову Вищого адміністративного суду від 13 серпня 2010 р. // Єдиний державний реєстр судових рішень. - №10958598, 11382825). Водночас рішення Вищої ради юстиції не було визнано судом незаконним навіть у цій частині – у задоволенні позову відмовлено повністю. Порушення присяги підтверджено лише у двох випадках забезпечення позову. Однак мотивація Вищого адміністративного суду, яка зустрічається і в деяких інших рішеннях (№11572542, 11572268), не достатньо переконлива: судді у вину поставлено те, що «ухвалами про забезпечення позову фактично вирішено позов із задоволенням вимог позивача без розгляду справи по суті». Але будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту – до вирішення справи по суті. Вимога про скасування рішення органу влади може бути забезпечена шляхом зупинення його дії. Тобто забезпечення позову у більшості випадків і є тимчасовим задоволенням вимог позивача до вирішення справи.

Як видно з ухвалених Вищою радою юстиції рішень, вона часто вдається до оцінки судових рішень, навіть у випадках, коли вищі інстанції їх не скасовували. Також можна побачити тенденцію, що члени Вищої ради юстиції, делеговані від прокуратури, ініціюють звільнення суддів за виправдувальні вироки або за надто м’які покарання (див., наприклад, постанови Вищого адміністративного суду №11659732, 11942386). Тому й недивно, що кількість виправдувальних вироків в Україні уже багато років не перевищує 0,5 відсотка від усіх вироків, що менше, ніж навіть у радянські часи! Саме у такому втручанні у діяльність суддів побачила значну загрозу Венеціанська комісія, оцінюючи новий закон «Про судоустрій і статус суддів».

На жаль, не вдалося знайти у реєстрі судових рішень постанову Вищого адміністративного суду, якою було визнано незаконним звільнення судді Окружного адміністративного суду м. Києва М. Кишинського. Дивує й те, що відразу після поновлення на посаді Президент перевів його до Івано-Франківського окружного адміністративного суду. До речі, несподіваним також виявилося повернення судді п’ятої судової палати Вищого адміністративного суду Р. Ханової до Донецького апеляційного адміністративного суду. Такі переведення не можуть відбутися без заяви судді, однак, які обставини змусили написати таку заяву, – залишається загадкою.

 

На захист інтересів влади чи людини?

Влада в особі Президента та парламенту не уникнула спокуси використати реформування для посилення впливу на суди. Цьогорічна реформа створила серйозні важелі для політичного тиску на суддів. Мабуть, не стільки пряме використання цих важелів, скільки сама лише їх наявність змушує суддів ставати самому собі цензором і поступатися своїй совісті.

З аналізу судових рішень можна побачити стійку тенденцію до створення судом штучних бар’єрів для задоволення вимог позивачів до найвищих органів влади, як тих, що подано, так і тих, які будуть надходити у майбутньому.

Водночас Вищий адміністративний суд дає шанс незаконно звільненим суддям виграти справу. Це можна лише вітати. Адже у такий спосіб заявлено, хай і не дуже переконливо, що певний судовий контроль за реалізацією найвищими органами влади повноважень, що можуть використовуватися для тиску на суддів, усе ще існує. Однак хочеться, щоб реальний доступ до правосуддя у спорах з Президентом чи Верховною Радою отримували не лише судді, а й звичайні громадяни. Особливо, зважаючи на завдання адміністративного судочинства – захист прав та інтересів особи від сваволі влади, але аж ніяк не навпаки.

 

Роман Куйбіда, к.ю.н., заступник Голови правління Центру політико-правових реформ